一、問題的提出

2008年9月，著名的《Nature》雜志刊登了一組“BigData”論文，“大數(shù)據(jù)”一詞引起各國(guó)關(guān)注。“大數(shù)據(jù)是指大小超出了典型數(shù)據(jù)庫(kù)軟件工具收集、存儲(chǔ)、管理和分析能力的數(shù)據(jù)集。”這些數(shù)據(jù)不僅包括數(shù)字信息，也包括豐富的文字以及比文字更復(fù)雜的圖片、音頻和視頻信息。大數(shù)據(jù)具有數(shù)據(jù)量大、來(lái)源多元、生產(chǎn)速度快、復(fù)雜多變等特征，其采集、存儲(chǔ)、分析和應(yīng)用需要用先進(jìn)的計(jì)算方法和技術(shù)才能實(shí)現(xiàn)。2011年，咨詢行業(yè)巨頭麥肯錫公司發(fā)布《大數(shù)據(jù):創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)和生產(chǎn)力的下一個(gè)前沿》報(bào)告，宣布“大數(shù)據(jù)”時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨，推動(dòng)各國(guó)競(jìng)相實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。2011年11月，英國(guó)政府發(fā)布數(shù)據(jù)研究戰(zhàn)略政策，2012年3月，美國(guó)奧巴馬政府公布“大數(shù)據(jù)研發(fā)計(jì)劃”。2012年5月，聯(lián)合國(guó)發(fā)布《大數(shù)據(jù)開發(fā):機(jī)遇與挑戰(zhàn)》報(bào)告，闡述了大數(shù)據(jù)帶來(lái)的機(jī)遇、挑戰(zhàn)和應(yīng)用價(jià)值。大數(shù)據(jù)的價(jià)值不僅在于其數(shù)量之大，而且在于通過數(shù)據(jù)整合與分析，可以發(fā)現(xiàn)新知識(shí)，創(chuàng)造新價(jià)值。大數(shù)據(jù)亦是政府治理的重要戰(zhàn)略資源，必將帶來(lái)政府治理模式和治理工具的變革，推動(dòng)服務(wù)型、透明型、責(zé)任型、績(jī)效型和協(xié)同型政府建設(shè)。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。“大數(shù)據(jù)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的有效媒介，具有催生治理模式創(chuàng)新的效果。”2015年8月31日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)是提升政府治理能力的新途徑，提出建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機(jī)制。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)提出實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃，發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)，“實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源開放共享”。

據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心統(tǒng)計(jì)，截至2018年6月30日，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)8.02億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為57.7%;其中，手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)7.88億，網(wǎng)民通過手機(jī)接入互聯(lián)網(wǎng)的比例高達(dá)98.3%。以.cn注冊(cè)的域名超過331萬(wàn)，政府網(wǎng)站19868個(gè)，經(jīng)過微博平臺(tái)認(rèn)證的政務(wù)微博已突破17.58萬(wàn)，政務(wù)頭條號(hào)74934個(gè)。

在信息技術(shù)的推動(dòng)下，由政府部門和非政府部門產(chǎn)生的數(shù)據(jù)呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，推動(dòng)各級(jí)政府步入了大數(shù)據(jù)時(shí)代。在大數(shù)據(jù)背景下，政府治理將從封閉走向開放、從靜態(tài)走向流動(dòng)、從精細(xì)走向精準(zhǔn)、從單向度走向協(xié)同。

地方政府是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要踐行者和國(guó)家治理能力體系創(chuàng)新的前沿開拓者，也是國(guó)家治理能力提升的重要基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)給地方政府治理體系創(chuàng)新和治理能力提升提供了前所未有的歷史機(jī)遇，也給地方政府治理體系創(chuàng)新和治理能力提升提出了巨大的挑戰(zhàn)。已有研究很少關(guān)注地方政府大數(shù)據(jù)治理問題，也沒有對(duì)地方政府治理所需要的數(shù)據(jù)進(jìn)行專門分類。為此，本文在分析地方政府治理所依據(jù)的大數(shù)據(jù)來(lái)源并對(duì)其進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，探討地方政府的大數(shù)據(jù)行動(dòng)面臨的挑戰(zhàn)和主要應(yīng)對(duì)舉措。

二、地方政府大數(shù)據(jù)治理:來(lái)源與分類

現(xiàn)有研究更多地把關(guān)注放在政府?dāng)?shù)據(jù)上，但政府治理依據(jù)的數(shù)據(jù)不限于政府自身產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，也沒有對(duì)政府治理數(shù)據(jù)的來(lái)源與分類進(jìn)行具體回應(yīng)。實(shí)際上，政府治理數(shù)據(jù)的來(lái)源有兩類:一是政府內(nèi)部或政府與外部主體互動(dòng)產(chǎn)生，并由政府收集的數(shù)據(jù);另一類是由政府外部主體產(chǎn)生，由外部主體或者政府收集的數(shù)據(jù)。根據(jù)大數(shù)據(jù)是來(lái)源于政府內(nèi)部還是政府外部，本文把地方政府治理大數(shù)據(jù)分為政府?dāng)?shù)據(jù)和非政府?dāng)?shù)據(jù)。

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)

“政府?dāng)?shù)據(jù)是政府機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)目標(biāo)的過程中生成、收集、維護(hù)、管理和擁有的數(shù)據(jù)。”政府本身就是一個(gè)數(shù)據(jù)帝國(guó)，其數(shù)據(jù)的主要來(lái)源有三類:業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)、民意社情數(shù)據(jù)和物理環(huán)境數(shù)據(jù)。業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)既包括由政府從下級(jí)部門和各類社會(huì)組織通過上報(bào)形式收集、以被動(dòng)接收為主的內(nèi)部管理數(shù)據(jù)，也包括工商、稅務(wù)、教育、交通、醫(yī)療衛(wèi)生、民政、公安等部門在社會(huì)管理和提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，如各項(xiàng)審批、監(jiān)管留存的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)是政府在業(yè)務(wù)往來(lái)和對(duì)內(nèi)對(duì)外管理與服務(wù)過程中產(chǎn)生、收集并儲(chǔ)存的數(shù)據(jù)，體現(xiàn)政府的業(yè)務(wù)信息活動(dòng)。民意社情數(shù)據(jù)不僅包括政府部門通過向公民、社會(huì)組織、企業(yè)等用問卷調(diào)查、電話調(diào)查等方式收集的數(shù)據(jù)，也包括政府與公民互動(dòng)中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。例如，我國(guó)統(tǒng)計(jì)部門的人口普查數(shù)據(jù)、公安部門的攝像頭數(shù)據(jù)、政府各部門自已調(diào)查或委托第三方調(diào)查的數(shù)據(jù)等都是政府主動(dòng)收集的數(shù)據(jù)，而市長(zhǎng)信箱、公眾留言、市民熱線、政務(wù)微博、政務(wù)微信等則是政府與公眾互動(dòng)中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。

截至2018年6月，大陸31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的政府、公安、團(tuán)委、交通、司法等部門，開通了政務(wù)微博和政務(wù)頭條號(hào)分別達(dá)17.58萬(wàn)個(gè)和7.49萬(wàn)個(gè)，其中三成網(wǎng)民使用線上政務(wù)辦事。這些互動(dòng)渠道產(chǎn)生的數(shù)據(jù)量巨大，認(rèn)真歸類、分析和處理，將是政府重要的治理資源。物理環(huán)境數(shù)據(jù)主要由政府部門通過在固定和移動(dòng)物體上加裝傳感器自動(dòng)收集傳遞的各類數(shù)據(jù)。如2011年，美國(guó)在全國(guó)2000多輛大巴車上安裝了傳感器，把汽車沿途地點(diǎn)收到的溫度、濕度、露水、光照度等數(shù)據(jù)，傳到國(guó)家氣象中心，用以更精確地預(yù)報(bào)天氣。這些數(shù)據(jù)對(duì)于保護(hù)人類賴以生存的自然資源、預(yù)測(cè)自然現(xiàn)象、探索大自然規(guī)律、促進(jìn)人與動(dòng)物和諧相處等都具有重要的作用。

(二)非政府?dāng)?shù)據(jù)

非政府?dāng)?shù)據(jù)是主要來(lái)自于居民、企業(yè)和社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，既包括居民個(gè)體、企業(yè)和社會(huì)組織等市場(chǎng)主體產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，也包括居民之間及居民與企業(yè)、社會(huì)組織之間互動(dòng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。居民個(gè)體數(shù)據(jù)如婚姻狀況、家庭住址、家庭成員、工作所在地、交稅情況、消費(fèi)記錄等，在保證數(shù)據(jù)安全情況下能夠給不同領(lǐng)域的政府部門提供管理所需要的信息。企業(yè)和社會(huì)組織數(shù)據(jù)如美國(guó)制造業(yè)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)比美國(guó)政府產(chǎn)生的數(shù)據(jù)多一倍以上，新聞、銀行、醫(yī)療、投資、零售業(yè)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)也可和政府相提并論。2017年，《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的實(shí)施意見》針對(duì)工業(yè)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用指出:“鼓勵(lì)企業(yè)通過挖掘和分析客戶動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，創(chuàng)新研發(fā)設(shè)計(jì)模式，實(shí)現(xiàn)個(gè)性化定制。”截至2017年底，全國(guó)共有社會(huì)組織80.3萬(wàn)個(gè)，增長(zhǎng)速度較快，這些社會(huì)組織產(chǎn)生的數(shù)據(jù)也在高速增長(zhǎng)。這些由企業(yè)和社會(huì)組織產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，對(duì)政府準(zhǔn)確預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)、制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理政策及對(duì)企業(yè)和社會(huì)組織實(shí)施有效管理、提高質(zhì)量服務(wù)等具有重要的價(jià)值。

三、地方政府治理對(duì)國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的回應(yīng)

大數(shù)據(jù)行動(dòng)“地方政府是由中央政府為治理國(guó)家一部分地域或部分地域某些社會(huì)事務(wù)而設(shè)置的政府單位。”國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施，離不開地方政府協(xié)同配合，更離不開地方政府的貫徹落實(shí)。其實(shí)，在《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》之前，上海、天津、重慶、廣東等省市政府就預(yù)見到大數(shù)據(jù)在未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的應(yīng)用前景，并紛紛出臺(tái)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，將開發(fā)利用大數(shù)據(jù)作為占領(lǐng)新一輪競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)的重要抓手。如2012年12月廣東省政府辦公廳發(fā)布《廣東省實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略工作方案》，2013年7月上�？莆�發(fā)布《上海推進(jìn)大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃》(2013-2015年)。從各省市出臺(tái)的文件來(lái)看，主要是為大數(shù)據(jù)應(yīng)用搭建基礎(chǔ)平臺(tái)，應(yīng)用領(lǐng)域也多集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)地方政府治理的強(qiáng)調(diào)則不突出。

2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，明確了未來(lái)5-10年我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的目標(biāo)，要求2017年底前形成跨部門數(shù)據(jù)資源共享共用格局，2018年底前建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)。同時(shí)要求地方政府“結(jié)合信息惠民工程實(shí)施和智慧城市建設(shè)，推動(dòng)中央部門與地方政府條塊結(jié)合、聯(lián)合試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的多方數(shù)據(jù)共享、制度對(duì)接和協(xié)同配合”和“加強(qiáng)中央與地方協(xié)調(diào)，引導(dǎo)地方各級(jí)政府結(jié)合自身?xiàng)l件合理定位、科學(xué)謀劃，將大數(shù)據(jù)發(fā)展納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，制定出臺(tái)促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施”。為迎接大數(shù)據(jù)的挑戰(zhàn)和加強(qiáng)政府管理與公共服務(wù)各個(gè)領(lǐng)域的應(yīng)用，各地政府都加快了制定和實(shí)施大數(shù)據(jù)行動(dòng)戰(zhàn)略的步伐，積極回應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略，快速推進(jìn)大數(shù)據(jù)行動(dòng)。如2016年北京市政府辦公廳和廣東省政府辦公廳分別出臺(tái)了《北京市大數(shù)據(jù)和云計(jì)算發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2016-2020年)》《廣東省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2016-2020年)》。

“大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府治理范式將在新公共管理、新公共服務(wù)、整體治理、數(shù)字化治理、網(wǎng)絡(luò)化治理等多種治理模式的基礎(chǔ)上，以‘智能化’重新塑造政府治理模式。”為適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代地方政府治理模式的轉(zhuǎn)變，一些地方還成立了專門的大數(shù)據(jù)管理部門，如廣東省于2014年2月率先成立了大數(shù)據(jù)管理局，省會(huì)城市廣州(2015年5月)、沈陽(yáng)(2016年6月)、成都(2015年9月)、蘭州(2015年9月)、貴州(2015年10月)、銀川(2016年11月)和非省會(huì)城市保山(2015年11月)、黃石(2015年11月)、咸陽(yáng)(2016年7月)也先后建立了大數(shù)據(jù)管理局或大數(shù)據(jù)局，有的隸屬工信委，有的直接隸屬于當(dāng)?shù)卣�府。�?duì)政府治理而言，大數(shù)據(jù)的重要意義在于為政府在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的治理提供科學(xué)的決策和預(yù)測(cè)。但從各地發(fā)展大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略文件來(lái)看，還主要在于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，如數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)、制度完善、部門行業(yè)間的信息開放和共享等。并且，在政府治理的應(yīng)用方面，多強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)，而忽視了非政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)政府治理的重要意義。

四、大數(shù)據(jù)治理是對(duì)地方政府治理能力的挑戰(zhàn)

每一次新技術(shù)革命，必將引起社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)形態(tài)的深刻變革。以信息技術(shù)為支撐的大數(shù)據(jù)必將導(dǎo)致公共管理與公共服務(wù)領(lǐng)域的巨大變革。陳振明認(rèn)為，對(duì)政府治理而言，大數(shù)據(jù)既是一場(chǎng)技術(shù)革命，也是一場(chǎng)由技術(shù)引發(fā)的管理革命。作為信息革命的產(chǎn)物，大數(shù)據(jù)正在悄無(wú)聲息地重塑地方政府治理生態(tài)，改變地方政府治理理念，創(chuàng)新地方政府治理手段，最終必然開創(chuàng)地方政府治理的新局面。

在互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等信息技術(shù)的支持下，政府治理數(shù)據(jù)資源前所未有的豐富，這將為地方政府在優(yōu)化組織管理流程、提升服務(wù)能力、改善政務(wù)環(huán)境等方面提供良好的機(jī)遇。大數(shù)據(jù)正在推動(dòng)并將持續(xù)推動(dòng)政府治理向精準(zhǔn)化、科學(xué)化方向發(fā)展，通過政府與公眾的良性有效互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效政府建設(shè)的目標(biāo)。但大數(shù)據(jù)對(duì)智能化行政改革、透明政府建設(shè)和國(guó)家治理能力構(gòu)建具有沖擊作用，并因此對(duì)地方政府治理帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)，如何推進(jìn)政府主要官員對(duì)大數(shù)據(jù)功能的認(rèn)知，如何有序地推動(dòng)大數(shù)據(jù)開放，如何收集、保存、維護(hù)和管理呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)的數(shù)據(jù)，如何適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代公眾對(duì)政府回應(yīng)的要求，以及如何保障數(shù)據(jù)開放可能給政府、企業(yè)和公民安全帶來(lái)的沖擊等，需要各級(jí)政府未雨綢繆，直面挑戰(zhàn)。

(一)對(duì)地方政府?dāng)?shù)據(jù)認(rèn)知能力的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)意識(shí)的缺乏是地方政府治理建設(shè)中面臨的重要挑戰(zhàn)，而大數(shù)據(jù)意識(shí)源于對(duì)數(shù)據(jù)的認(rèn)知。雖然中央政府出臺(tái)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，但地方政府會(huì)不會(huì)主動(dòng)執(zhí)行大數(shù)據(jù)國(guó)家行動(dòng)，積極性如何，則取決于地方政府對(duì)大數(shù)據(jù)價(jià)值、意義及對(duì)政府挑戰(zhàn)與機(jī)遇的認(rèn)知。

一是對(duì)大數(shù)據(jù)概念的認(rèn)知。大數(shù)據(jù)之大，并不僅僅在于其數(shù)量多，更在于其價(jià)值大。一些地方政府對(duì)大數(shù)據(jù)概念的認(rèn)知還停留在其數(shù)量方面，認(rèn)為數(shù)據(jù)量越大越符合大數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。但在政府治理領(lǐng)域，數(shù)量大僅是大數(shù)據(jù)的特征之一，大數(shù)據(jù)對(duì)預(yù)測(cè)和決策的意義則取決于動(dòng)態(tài)變化的數(shù)據(jù)質(zhì)量，因此大數(shù)據(jù)在治理決策、政策執(zhí)行和績(jī)效評(píng)估方面是有價(jià)值的數(shù)據(jù)集合。

二是數(shù)據(jù)價(jià)值的認(rèn)知。數(shù)據(jù)的價(jià)值體現(xiàn)在保障決策科學(xué)、提高執(zhí)行效率、改善服務(wù)質(zhì)量、提升公眾滿意度方面具有的作用。“數(shù)據(jù)能滿足既定用途，它才有質(zhì)量。”因此，在一個(gè)部門和官員的眼里可能是“垃圾”和“廢物”的數(shù)據(jù)，在另一個(gè)部門和人的眼里卻可能是“寶藏”和“金礦”。這就需要地方政府及其各個(gè)部門在治理過程中，通過有效識(shí)別有價(jià)值的數(shù)據(jù)，避免數(shù)據(jù)收集過程中的公共資源浪費(fèi)。

三是對(duì)數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用的認(rèn)知。我國(guó)數(shù)據(jù)資源雖然豐富，但由于長(zhǎng)期缺乏數(shù)據(jù)利用意識(shí)，在數(shù)據(jù)收集、整合、分析和使用方面意識(shí)淡薄。如2006年衛(wèi)生部制定了第一套最小標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)集，比美國(guó)晚了33年。2006年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局正式成立了社情民意調(diào)查中心，比美國(guó)晚了66年。2010年起物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開始在鐵道部、交通部得到應(yīng)用，比美國(guó)晚了48年。數(shù)據(jù)開發(fā)利用的前提是數(shù)據(jù)開放。政府對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、開放和利用三次質(zhì)的轉(zhuǎn)換后，可以把低價(jià)值的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變成政府的治理能力。政府通過開放數(shù)據(jù)還可以為商業(yè)發(fā)展帶來(lái)機(jī)會(huì)，如1983年，美國(guó)向公眾開放了原來(lái)只作軍用的衛(wèi)星定位系統(tǒng)，結(jié)果帶動(dòng)了一批創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)崗位約300萬(wàn)個(gè)。在地方層面，2012年12月廣東省宣布啟動(dòng)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，并成立了大數(shù)據(jù)管理局。但還有部分地方政府沒有真正樹立大數(shù)據(jù)意識(shí)，擔(dān)心數(shù)據(jù)開放對(duì)政府造成沖擊，沒有認(rèn)識(shí)到其本身是一種管理手段和治理工具。

(二)對(duì)地方政府?dāng)?shù)據(jù)處理能力的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時(shí)代的地方政府治理既要求收集來(lái)自政府內(nèi)外的有價(jià)值治理信息，也要求更高的數(shù)據(jù)整合、分析和解釋能力。

一是對(duì)數(shù)據(jù)收集能力的挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)的收集不是簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)堆積，而是根據(jù)數(shù)據(jù)的類型、用途、領(lǐng)域等實(shí)施科學(xué)、有效的收集。而目前，大多地方政府都沒有專門數(shù)據(jù)收集部門，數(shù)據(jù)的收集也較隨意，以政府上傳下達(dá)的數(shù)據(jù)為主，對(duì)政府為公眾、社會(huì)主體服務(wù)產(chǎn)生的信息缺乏收集意識(shí)，因此在數(shù)據(jù)收集能力方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能跟上大數(shù)時(shí)代數(shù)據(jù)指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

二是對(duì)數(shù)據(jù)整合能力的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理的數(shù)據(jù)來(lái)自政府內(nèi)部的各個(gè)部門和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)數(shù)據(jù)整合能力的要求很高。但目前地方政府部門之間壁壘林立，部門間數(shù)據(jù)的整合難度很大，制約了地方政府?dāng)?shù)據(jù)整合能力的提升。

三是對(duì)數(shù)據(jù)分析和處理能力的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)時(shí)代的地方政府治理亟需來(lái)自計(jì)算機(jī)、人工智能、統(tǒng)計(jì)分析、心理學(xué)等領(lǐng)域技術(shù)官員的補(bǔ)充，從而高效準(zhǔn)確地完成數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、分析和解釋方面的工作，而目前政府在這些領(lǐng)域的人才本身就缺少，加上這些領(lǐng)域工作人員之間的合作交流較少，難以適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)政府治能力的要求，也難以實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)時(shí)代的循數(shù)決策。

(三)對(duì)地方政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用能力的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)在悄無(wú)聲息地改變著社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、治理權(quán)威、治理模式，如何把現(xiàn)有數(shù)據(jù)應(yīng)用到政府治理實(shí)踐成為對(duì)地方政府的一大挑戰(zhàn)。要實(shí)現(xiàn)“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的治理模式，有賴于各級(jí)政府的數(shù)據(jù)應(yīng)用能力。

一是對(duì)地方政府決策能力的挑戰(zhàn)。政府決策的質(zhì)量與水平直接決定政府治理的質(zhì)量與水平。赫伯特·西蒙指出，當(dāng)受到信息獲取和信息加工能力的限制時(shí)，決策者在決策過程只能表現(xiàn)出有限理性。大數(shù)據(jù)作為一種新興的治理資源，提高了信息收集、儲(chǔ)存的速度，降低了信息分析和利用的成本，為科學(xué)決策提供了堅(jiān)實(shí)的信息基礎(chǔ)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府決策將告別個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”的簡(jiǎn)單決策，所有的決策都應(yīng)建立在對(duì)已有相關(guān)數(shù)據(jù)科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，這就對(duì)地方政府的決策能力提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

二是對(duì)政府決策執(zhí)行能力的挑戰(zhàn)�？茖W(xué)決策是實(shí)現(xiàn)善治的前提，但科學(xué)的決策能否得到貫徹落實(shí)則是政府治理的關(guān)鍵。在決策過程中，可能會(huì)出現(xiàn)偏差，糾正的依據(jù)就是在決策執(zhí)行中收集的相關(guān)信息。大數(shù)據(jù)時(shí)代，對(duì)地方政府的決策執(zhí)行能力無(wú)疑有新的要求，而地方政府能否達(dá)到這個(gè)要求，關(guān)鍵還是看對(duì)執(zhí)行中數(shù)據(jù)的收集、分析與判斷能力。

三是對(duì)地方政府公共服務(wù)能力的挑戰(zhàn)。公共服務(wù)能力是地方政府治理能力的重要內(nèi)容，如何利用大數(shù)據(jù)提高地方政府的公共服務(wù)能力成為大數(shù)據(jù)時(shí)代地方政府面臨的重要挑戰(zhàn)。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》提出運(yùn)用大數(shù)據(jù)提高對(duì)市場(chǎng)主體的服務(wù)與監(jiān)管能力，但主要是針對(duì)企業(yè)主體。

大數(shù)據(jù)時(shí)代，還應(yīng)包括地方政府如何運(yùn)用數(shù)據(jù)信息提高對(duì)普通公眾的服務(wù)能力。四是對(duì)地方政府績(jī)效改進(jìn)能力的挑戰(zhàn)。政府治理的過程就是績(jī)效不斷改進(jìn)與提升的過程。數(shù)據(jù)的開放性賦予公眾分析和使用數(shù)據(jù)的權(quán)力，由此形成“數(shù)據(jù)民主”，“數(shù)據(jù)民主”反過來(lái)推動(dòng)政府不斷改進(jìn)現(xiàn)有績(jī)效水平。諾思認(rèn)為，任何制度變遷，強(qiáng)烈地依賴于決策者“獲得信息的多寡，以及他們是如何處理這些信息的”。而績(jī)效改進(jìn)的關(guān)鍵是政府根據(jù)在治理過程中收集的各種數(shù)據(jù)的分析和處理，找到績(jī)效差距，診斷引起績(jī)效差距的原因，從而制定相應(yīng)的績(jī)效改進(jìn)措施。

(四)對(duì)地方政府回應(yīng)能力的挑戰(zhàn)

“回應(yīng)意味著政府對(duì)民眾對(duì)于政策變革的接納和對(duì)民眾要求作出的反應(yīng)，并采取積極措施解決問題。”信息技術(shù)的發(fā)展豐富了政府回應(yīng)的渠道，同時(shí)也對(duì)政府回應(yīng)的及時(shí)性和質(zhì)量提出了更高的要求。

一是對(duì)地方政府回應(yīng)速度的挑戰(zhàn)。在信息化時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的多樣化，辦公的電子化，要求政府對(duì)公眾需求、要求解決的問題和咨詢事項(xiàng)做出積極高效的反應(yīng)和回復(fù)。截至2018年6月30日，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)8.02億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為57.7%;其中，手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)7.88億。支付寶、微信城市服務(wù)、政府微信公眾號(hào)、網(wǎng)站、微博、手機(jī)端應(yīng)用等在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達(dá)4.70億，占總體網(wǎng)民的58.6%。大數(shù)據(jù)告別了“民可使由之，不可使知之”的時(shí)代，數(shù)據(jù)開放與共享要求政府必須及時(shí)回應(yīng)公眾的需求。

二是對(duì)地方政府回應(yīng)質(zhì)量的挑戰(zhàn)。隨著大數(shù)據(jù)的開放和共享，不僅政府可以依據(jù)大數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)決策，提高服務(wù)能力，公眾也可以根據(jù)大數(shù)據(jù)提供的信息判斷政府回應(yīng)的質(zhì)量。政府回應(yīng)的速度與質(zhì)量歸根結(jié)底是由政府人員決定的，善于利用大數(shù)據(jù)、具備良好公共服務(wù)素養(yǎng)的政府工作人員將會(huì)通過回應(yīng)改善政府與公眾的關(guān)系，提高公眾對(duì)政府的信用度。相反，任何忽視民意，濫用政府權(quán)威的地方政府將在大數(shù)據(jù)時(shí)代更快地激發(fā)政府與公眾之間的矛盾。在這種意義上，“大數(shù)據(jù)是人們獲得新認(rèn)知、創(chuàng)造新價(jià)值的源泉，還是改變市場(chǎng)、組織機(jī)構(gòu)以及政府與公民關(guān)系的方法”。

(五)對(duì)地方政府維護(hù)數(shù)據(jù)安全能力的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息安全是頭等大事，沒有網(wǎng)絡(luò)信息安全，就沒有數(shù)據(jù)安全，也就沒有國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。大數(shù)據(jù)伴隨著政府、企業(yè)和個(gè)人信息普遍數(shù)字化與網(wǎng)絡(luò)化，信息的高速流動(dòng)和實(shí)時(shí)開放提高了網(wǎng)絡(luò)信息安全需求的等級(jí)，也增加了地方政府治理的難度。

一是維護(hù)個(gè)人隱私的挑戰(zhàn)。哥倫比亞大學(xué)教授阿倫·韋斯廷把信息社會(huì)的隱私權(quán)界定為“個(gè)人控制、編輯、管理和刪除關(guān)于他們自己的信息，并決定何時(shí)何地、以何種方式公開這種信息的權(quán)利”。這就要求地方政府以治理為名所收集的個(gè)人數(shù)據(jù)，無(wú)論是在信息傳遞過程中還是在使用過程中，都不能泄漏。

二是維護(hù)企業(yè)商業(yè)秘密的挑戰(zhàn)。政府收集到的商業(yè)數(shù)據(jù)是為了治理之需，在滿足政府治理需求的同時(shí)，也要維護(hù)保護(hù)好企業(yè)的商業(yè)秘密，防止給企業(yè)帶不可預(yù)料的商業(yè)損失。對(duì)于國(guó)家安全而言，大數(shù)據(jù)是一把雙刃劍，既可以利用大數(shù)據(jù)維護(hù)國(guó)家安全，也可能因?yàn)榇髷?shù)據(jù)危及國(guó)家安全。歐美一些國(guó)家已經(jīng)將大數(shù)據(jù)運(yùn)用到國(guó)家安全領(lǐng)域，并取得一定成果。例如美國(guó)利用社交網(wǎng)站和互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)的分散海量信息，挖掘反恐情報(bào)。但在大數(shù)據(jù)時(shí)代，“國(guó)家安全的重要組成部門是信息安全”。

目前，我國(guó)大部分?jǐn)?shù)據(jù)的產(chǎn)生、獲取、處理和存儲(chǔ)仍然依靠國(guó)外的軟硬件設(shè)施，很容易被監(jiān)控竊取。如何利用大數(shù)據(jù)給國(guó)家安全帶來(lái)便利，同時(shí)有效維護(hù)國(guó)家信息安全，將是我國(guó)地方政府大數(shù)據(jù)治理方面面臨的又一大挑戰(zhàn)。

五、結(jié)語(yǔ)與政策建議

大數(shù)據(jù)給國(guó)家和地方治理帶來(lái)前所未有的機(jī)遇，同時(shí)也給地方政府在認(rèn)知大數(shù)據(jù)、處理大數(shù)據(jù)、使用大數(shù)據(jù)和維護(hù)公民、企業(yè)和國(guó)家安全方面提出了空前挑戰(zhàn)。在信息化的今天，任何國(guó)家和地方政府都無(wú)法回避大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)到來(lái)的事實(shí)，唯有智慧使用、直面挑戰(zhàn)，才能讓大數(shù)據(jù)為國(guó)家和人民創(chuàng)新福址。為此，建議如下:

(一)中央政府負(fù)責(zé)項(xiàng)層設(shè)計(jì)

制定數(shù)據(jù)收集的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用規(guī)則大數(shù)據(jù)作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，應(yīng)具有統(tǒng)一的收集、共享和應(yīng)用規(guī)則。中央政府在大數(shù)據(jù)基本規(guī)則方面具有引導(dǎo)和強(qiáng)制作用。首先，制定大數(shù)據(jù)收集的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以便不同部門和不同地區(qū)之間大數(shù)據(jù)的共享更加方便。其次，把數(shù)據(jù)開放和共享上升為國(guó)家法律，雖然已有《政府信息公開條例》對(duì)政府信息公開的種類、公開程序等作出了原則性規(guī)定，但僅限于政府信息方面，對(duì)于大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府和非政府?dāng)?shù)據(jù)缺少應(yīng)有規(guī)定。建議制定《信息自由法》，以法律形式對(duì)政府部門有關(guān)信息開放、共享等基本規(guī)則進(jìn)行規(guī)定。再次，制定信息安全規(guī)則，保障公民、企業(yè)和國(guó)家信息安全，不受信息的困擾與侵害。最后，通過政府立法等制度建設(shè)，對(duì)各行各業(yè)如何安全使用數(shù)據(jù)進(jìn)行有效監(jiān)管。

(二)地方政府負(fù)責(zé)有效實(shí)施

地方政府是國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要實(shí)施者，各級(jí)政府通過實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)地方之善治。

一是地方政府及其各部門應(yīng)樹立對(duì)大數(shù)據(jù)的正確認(rèn)知，打破“信息革命破壞了官方對(duì)信息的權(quán)威控制，也限制政府隱藏信息的能力”這種狹隘的以部門利益為基礎(chǔ)的認(rèn)知，樹立起對(duì)大數(shù)據(jù)概念、應(yīng)用價(jià)值的全面認(rèn)知理念。

二是加速數(shù)據(jù)整合與開放步伐。數(shù)據(jù)增值的關(guān)鍵在于整合，整合的前提是數(shù)據(jù)開放。這就需要地方政府著力推進(jìn)數(shù)據(jù)開放步伐，打破數(shù)據(jù)碎片、數(shù)據(jù)孤島和數(shù)據(jù)壁壘，將散落在各個(gè)委、辦、局的政府?dāng)?shù)據(jù)匯集整合起來(lái)，形成地方數(shù)據(jù)中心。

三是合理控制數(shù)據(jù)收集成本，防止一些地方政府以大數(shù)據(jù)名義，大規(guī)模增加政府預(yù)算，也防止地方政府以收集大數(shù)據(jù)的名義，給公眾帶來(lái)不必要的負(fù)擔(dān)。

四是提高數(shù)據(jù)收集質(zhì)量。大數(shù)據(jù)時(shí)代，整合不同系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，重點(diǎn)在于數(shù)據(jù)定義的一致性和數(shù)據(jù)質(zhì)量。從節(jié)約財(cái)政支出、提高數(shù)據(jù)利用效率、增加數(shù)據(jù)價(jià)值的角度，地方政府應(yīng)該在數(shù)據(jù)收集質(zhì)量方面嚴(yán)格把關(guān)，使收體到的數(shù)據(jù)是治理必須，而不是夾雜很多無(wú)用數(shù)據(jù)。

五是嚴(yán)格保護(hù)居民、企業(yè)和國(guó)家信息安全。這就需要地方政府在收集、處理、傳送和使用信息的過程中，防止信息泄漏，提高信息安全維護(hù)能力。

總之，大數(shù)據(jù)使得地方政府第一次有機(jī)會(huì)和條件在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域，把全面、碎片化的數(shù)據(jù)系統(tǒng)化，全樣本地分析各個(gè)領(lǐng)域的治理規(guī)律并進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)。但這一新的治理資源給地方政府的挑戰(zhàn)也倒逼其直面挑戰(zhàn)，在制度建設(shè)上尋求國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，加強(qiáng)自身建設(shè)，全面迎接大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)。

標(biāo)簽： 安全 產(chǎn)業(yè)發(fā)展 處理大數(shù)據(jù) 大數(shù)據(jù) 大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè) 大數(shù)據(jù)的應(yīng)用 大數(shù)據(jù)發(fā)展 大數(shù)據(jù)管理局 大數(shù)據(jù)和云計(jì)算 大數(shù)據(jù)局 大數(shù)據(jù)開發(fā) 大數(shù)據(jù)來(lái)源 大數(shù)據(jù)時(shí)代 大數(shù)據(jù)收集

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